О преобразовании ГТК

После того как Федеральная таможенная служба России была внесена в единый государственный реестр юридических лиц, процесс преобразования ГТК в ФТС с точки зрения Гражданского кодекса завершился. Однако на практике этот процесс еще продолжается. Хотя ключевые моменты определены, вопросов возникает немало. Как, например, будет практически строиться взаимодействие таможенной службы с Минэкономразвития, в ведении которого она находится? Какова роль Минфина? Как долго будут действовать документы, выпущенные ГТК, и какие документы вправе выпускать ФТС? На эти вопросы отвечает начальник Правового управления ФТС Галина Баландина.

- Галина Владимировна, в чем суть изменений, которые произошли с таможенным ведомством?

- Если коротко – в изменении статуса и объема полномочий. В соответствии с президентским Указом N 314 от 9 марта 2004 года о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Государственный таможенный комитет преобразован в Федеральную таможенную службу, находящуюся в ведении МЭРТ РФ. При этом все нормативно-правовое регулирование, которым занимался ГТК, передано Министерству экономического развития и торговли.
Кроме этого, согласно этому же указу министерство, в ведении которого находится служба, назначает и освобождает от должности заместителей руководителя службы по представлению руководителя службы, а также начальников территориальных органов.
Министерство устанавливает контрольные показатели деятельности службы и осуществляет контроль их исполнения. Кроме этого, в соответствии с этим же указом и в дальнейшем утвержденным регламентом правительства Российской Федерации (новый регламент у нас утвержден постановлением правительства от 1 июля 2004 года № 260) Федеральная служба, находящаяся в ведении министерства, не вправе самостоятельно обращаться в правительство, к президенту, к Федеральному Собранию с собственными инициативами. По предложению службы это может делать только министр.

- После указа президента был и закон, который еще больше сузил полномочия ФТС...

- Это не совсем так. Указ президента в отношении ГТК вступил в силу 1 июля 2004 года - в день опубликования Федерального закона № 58 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». Этим законом внесены изменения, вытекающие из указа президента, в Таможенный кодекс РФ, в Федеральный закон «О службе в таможенных органах РФ» и в ряд других законов, касающихся деятельности таможенных органов.
Если говорить о кодексе, то изменения внесены в те статьи, где содержались отсылочные нормы к актам федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела. Таких отсылок в кодексе было более восьмидесяти. Теперь везде сделана расшифровка, какой орган имеется в виду - федеральное министерство или федеральная служба. В некоторых статьях сформулировано так: федеральная служба по согласованию с министерством.
Те положения кодекса, которые допускали федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, устанавливать правила, обязательные для исполнения всеми лицами, как уже говорилось, закреплены за федеральным министерством. В этой сфере за федеральной службой осталось только право принимать обязательные классификационные решения в соответствии с товарной номенклатурой ВЭД РФ (4-й пункт статьи 40). Все остальные акты могут приниматься только федеральным министерством.

- А как быть с действующими нормативными документами ГТК?

- В упомянутом федеральном законе есть 78-я статья, в которой четко сказано, что нормативные акты, принятые до вступления этого закона в силу, считаются действующими до тех пор, пока правительством или федеральным министерством не будет принято решение о том, что они утратили силу, либо до тех пор, пока по этому вопросу не будет издано новое нормативное предписание.
Это очень важная статья. Срок её действия неограничен. По сути дела наши акты могут действовать еще много лет, если они не утратили своей актуальности и практической ценности.

- Тем не менее, уже есть первые нестыковки. В прошлом номере «Таможни» мы писали о конфликтной ситуации, которая связана с проблемой упрощения таможенных процедур.

- Вряд ли здесь стоит говорит о конфликте. Суть дела в том, что 68-я статья Таможенного кодекса предоставляет право федеральным органам исполнительной власти устанавливать упрощенные процедуры. Сама статья сформулирована крайне скупо, кодекс не установил какого-либо регламента допуска к упрощенным процедурам. При этом в кодексе не сказано, какой орган исполнительной власти вправе такой регламент издать. Сейчас эта ситуация исправлена.
В 68-ю статью внесены изменения, согласно которым федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, по-прежнему устанавливает специальные упрощенные таможенные процедуры для уполномоченных лиц, но в порядке, определяемом федеральным министерством. То есть теперь ясно, кто за что отвечает, какой орган исполнительной власти должен утвердить порядок установления упрощенных процедур. Проблема в том, что этого порядка до сих пор нет.
Однако, я думаю, что мы должны не только высказывать претензии к Минэкономразвития, но и критически отнестись к самим себе. Видимо, тот вариант, который мы предложили, оказался недостаточно доработанным.
Надо сделать этот порядок более четким и понятным. И тогда в министерстве его, несомненно, подпишут, потому что этот документ направлен на снятие излишних административных барьеров.

- Судя по всему, в результате административной реформы таможенная служба оказалась слугой двух господ. Кроме Минэкономразвития таможней собирается «порулить» и Минфин. Как будут строиться отношения с финансовым ведомством?

- В указе президента о полномочиях Минфина в области таможенного дела не говорилось. Тем не менее на высоком уровне было принято решение о том, что Министерство финансов будет устанавливать правила игры в части исчисления и взыскания таможенных платежей и в части определения таможенной стоимости. Об этом прямо написано в Положении о Министерстве финансов, уже принятом и утвержденным правительством.
В Таможенный кодекс также внесены соответствующие изменения. Однако формулировка такая: Министерство финансов может являться федеральным органом, уполномоченным в области таможенного дела, и соответственно, издавать нормативные правовые акты только в случаях, предусмотренных указами президента.
Таких указов нет, поэтому я считаю, что с правовой точки зрения полномочия Минфина пока не могут быть реализованы.

- А как считают в Минфине?

- В Минфине считают, что президентский указ, конечно, нужен, но поскольку есть положение о Министерстве финансов, утвержденное правительством, они и сейчас вправе издавать нормативные правовые акты в таможенной сфере.

- Не получится ли так, что Минэконоразвития и Минфин будут давать ФТС противоречивые указания?

- Начну с того, что по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, а также определения таможенной стоимости отсылочных норм в кодексе и законе о таможенном тарифе не так уж много. Акты ГТК по этим вопросам уже изданы и применяются. Нет никакой практической надобности в немедленном их переиздании или обновлении.
Еще одно обстоятельство. Получив право регулировать эти вопросы, Минфин не в полной мере наделен правом контроля. В кодексе (с учетом последних изменений) записано, что контроль исполнения нормативных правовых актов в области таможенного дела Минфин осуществляет совместно с Минэкономразвития и в порядке, определяемом правительством. Такого порядка пока нет. Предложения о том, каким ему быть, правительство поручило разработать Минэкономразвития совместно с Минфином. Срок дан до 1 декабря 2004 года. То есть эта сфера будет еще наполняться какими-то содержательными нормами.
Что касается противоречивых указаний, то нам, конечно, хотелось бы даже теоретически избежать ситуации, когда Минэкономразвития и Минфин регулируют работу таможенной службы, не взаимодействуя между собой.

- А как выглядит ситуация сегодня?

- Сегодня проекты нормативных актов подготавливаются в центральном аппарате таможенной службы, а потом мы их вносим в Минэкономразвития для рассмотрения. Однако ничто не мешает министерству самостоятельно готовить и утверждать такие акты. Причем, даже не считаясь с мнением службы. Гипотетически такая возможность заложена.
Сейчас мы работаем над тем, чтобы выстроить четкий регламент взаимодействия Минэкономразвития и таможенной службы, чтобы роль и место каждого ведомства были более четко определены. Между министром и главой ФТС есть "предварительная договоренность о том, что этот документ будет утверждаться совместно. Правда, в аппарате правительства сейчас готовится типовой регламент взаимодействия между службой и министерством, в ведении которого эта служба находится. Мы надеемся, что этот регламент позволит учитывать мнение службы. Особенно, когда речь будет идти об установлении каких-то правил, непосредственно затрагивающих компетенцию службы.

- Этот регламент будет как-то адаптирован к особенностям таможенной службы?

-- Думаю, что к нашим особенностям адаптировать что-то будет сложно. Тем более что над нами не одно, а два министерства. При этом в ведении Минфина мы не находимся и, соответственно, взаимодействие с этим министерством под типовой регламент не попадет.


- Положение о Федеральной таможенной службе тоже типовое?

- Дело в том, что в связи с административной реформой практически все федеральные органы исполнительной власти столкнулись с одной проблемой. Появилась необходимость либо утвердить новое положение о ведомстве, если речь шла о вновь созданной или преобразованной структуре, либо обновить действующее положение, если у ведомства появились новые функции, новые задачи.
При этом надо учесть, действующие положения о федеральных органах исполнительной власти хотя и похожи с точки зрения построения, но функции, полномочия, правомочия каждый формулировал по-своему - так, как ведомство понимало свои задачи.
Поэтому в аппарате правительства было разработано что-то напоминающее типовое положение о министерстве или службе, находящейся в ведении министерства. Как мы ни сопротивлялись, апеллируя к своей специфике, нам тоже пришлось подчиняться общий правилам.

В чем заключаются эти правила?

- Есть ряд так называемых матричных пунктов. То есть типовых для всех положений о службах, находящихся в ведении министерств.
Основной раздел положения о службе - пятый. В нем речь идет о полномочиях службы в установленной сфере деятельности. Сюда кроме типовых пунктов, которые в том или ином виде представлены во всех положениях, записаны полномочия, которые прямо зафиксированы в действующем законодательстве. Иначе говоря, принцип такой. Если в законе, указе президента, постановлении правительства прямо сформулирована какая-то функция или полномочие, то это дословно переносилось в положение.
При таком подходе многое осталось за кадром. Таможенный комитет, как известно, вел активную работу по линии Совета руководителей таможенных служб СНГ, по линии Таможенного комитета Союзного государства по линии Совета руководителей. Но такого рода акты в аппарате правительства посчитали недостаточными правовыми основаниями для того, чтобы эти функции перенести в положение.

- Это вызовет какие-то сложности?

- В положении есть пункт 5.28, предусматривающий, что служба осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента и правительства. Так что выход можно будет найти.

- ГТК был органом валютного контроля, а ФТС - агент валютного контроля. В чем здесь разница?

- С практической точки зрения это означает, что ФТС не вправе издавать нормативные правовые акты в этой сфере, не вправе заниматься валютным регулированием. Сейчас этим могут заниматься правительство, Центробанк и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством. Видимо, это будет служба финансово-бюджетного надзора, которая находится в ведении Минфина.
Что мы еще потеряли, лишившись статуса органа валютного контроля? Право привлекать к ответственности лиц за нарушение валютного законодательства.

- Значит, если человек тайком провозит 20 тысяч долларов, мы не можем привлечь его к ответственности?

- Того, кто скрывает валюту, не декларирует её, мы обязательно привлечем к ответственности за нарушение таможенных правил. Потому что наличная валюта для нас - тот же товар. А правила перемещения товара через границу регулируются таможенным законодательством. Валютное законодательство устанавливает нормы - сколько можно вывозить, сколько нельзя. Валютное законодательство устанавливает форму декларирования - устную или письменную. Все остальное - уже предмет таможенного законодательства.

- А контроль за возвратом валютной выручки остается?

- Речь идет о совершении валютных операций, связанных с перемещеним товаров через границу. Контролировать возврат валютной выручки мы будем как агенты валютного контроля. Но привлекать к ответственности за эти нарушения уже не сможем.

- Вправе ли теперь служба выпускать такие документы, как письма, инструкции, методики?

- В положении о ФТС есть пункт 9.12, типовой для всех служб. Там сказано, что у руководителя службы есть право издавать приказы по вопросам, отнесенным к компетенции деятельности службы. Кроме этого, есть пункт 5.3, где говорится что ФТС осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства РФ. А инструкцию можно считать одной из форм, обеспечивающих это единообразие.
Но здесь есть определенные сложности. Выпускаем, например, инструкцию о порядке контроля таможенной стоимости. В ней мы предписываем инспектору как проверять, куда смотреть, что и с чем сопоставлять, где черпать информацию и так далее. Алгоритм действий. Уточняем, что может инспектор на таможенном посту, что может делать функциональный отдел таможни. В принципе это не нормативный правовой акт. Мы не устанавливаем этой инструкцией правил поведения, обязательных для третьих лиц. Акт обращен к ограниченному кругу лиц. Это ведомственный акт, ему обязаны подчиняться исключительно те лица, которые являются сотрудниками или госслужащими таможенных органов.
Однако практически все подобные акты так или иначе затрагивают права и интересы третьих лиц - экспортеров, импортеров. Здесь очень тонкая грань. Непростой вопрос, как не перейти эту грань, как остаться в рамках правового поля, не устанавливать новых правил и требований для третьих лиц, но в то же время обеспечить четкий механизм исполнения законодательства в таможенных органах.
Журнал «Таможня», сентябрь 2004 г.