Для его реализации ЕЭК использует различные механизмы и постоянно внедряет новые. Как работают основные из них, рассказывает член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Серик Макашевич Жумангарин.
— Серик Макашевич, на какой стадии находится работа по внедрению на уровне ЕАЭС инструментов предостережения и предупреждения за нарушение общих правил конкуренции на трансграничных рынках?
С. М. Жумангарин: Поправки о введении механизмов предостережения и предупреждения включены в проект Протокола о внесении изменений в Договор о ЕАЭС. Это масштабный документ. В него вошли изменения, касающиеся не только конкуренции, государственных закупок, но и таможни, макроэкономической политики и многих других вопросов. На заседании Высшего Евразийского экономического совета, которое прошло 1 октября 2019 года, главы государств — членов Союза подписали Протокол.
— Как будут действовать эти институты? По каким составам станут выдавать предостережения и предупреждения?
С. М. Жумангарин: Предупреждение может выдаваться игрокам рынков ЕАЭС, если они своими действиями нарушили общие правила конкуренции, установленные статьей 76 Договора о ЕАЭС. По сути, само предупреждение — это акт Комиссии о необходимости устранить нарушение правил конкуренции, а также причины и условия, способствовавшие возникновению этого нарушения. Процедура подготовки, выдачи, направления предупреждения и продления срока его выполнения определена Порядком рассмотрения заявлений № 97.
Субъект рынка, получивший предупреждение, должен будет рассмотреть его в указанный срок и уведомить ЕЭК о выполнении, приложив подтверждающие материалы. В противном случае Комиссия вынесет определение о проведении расследования.
Предостережение может быть вынесено должностному лицу хозсубъекта, а также физическим лицам на основании публичного заявления о планируемом поведении на трансграничном рынке, если такое поведение может привести к нарушению общих правил конкуренции и при этом нет причин для принятия определения о начале расследования. Порядок вынесения предостережения будет утверждать Комиссия.
— В каких случаях рассчитывать на получение предупреждения нельзя?
С. М. Жумангарин: Всего в трех. Если выявлены признаки: запрещенных соглашений между хозсубъектами, злоупотребления доминирующим положением, которое выразилось в установлении либо поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, а также повторного аналогичного нарушения общих правил конкуренции в течение 24 месяцев после выдачи предупреждения либо после принятия решения по итогам рассмотрения дела.
— ЕЭК осваивает новую превентивную меру, которой нет ни в одной стране Союза: предложение о совершении действий, направленных на устранение признаков нарушения и обеспечение конкуренции на трансграничных рынках. Расскажите об этом подробнее.
С. М. Жумангарин: Вопрос о либерализации предпринимательской среды рассматривается уже давно. А институт предложения как раз либерализационная мера, инструмент «мягкого права».
Я сам много лет занимался поддержкой предпринимательства. Одним из первых законов, в написании которого я участвовал как вице-министр национальной экономики Республики Казахстан, был закон о создании Национальной палаты предпринимателей. Тогда мы сократили регуляторные процедуры настолько, что их почти не осталось. И более чем из тысячи разрешительных документов сейчас существует около 200. Их легко получать, весь процесс автоматизирован.
Но все-таки бизнес волнует немного другое: само наказание. Понимание этого привело к идее ввести такой контроль, при котором проверяющий не мог бы наказать проверяемого.
Около года назад в Казахстане мы ввели понятие профилактического контроля. Проверяющий указывает проверяемому субъекту на выявленные нарушения и не наказывает его, а объясняет, что нужно исправить, и устанавливает разумные сроки для исполнения.
Это основополагающая вещь. Можно сколько угодно вносить поправки в законодательство, но прежде необходимо менять климат. И тогда правила игры станут партнерскими.
В России этот вопрос только обсуждается. Недавно министр финансов Антон Силуанов говорил о необходимости ввести такой механизм.
Все перечисленное — единая политика в области предпринимательства. В свое время в Казахстане она была реализована и дала результаты. В прошлом году республика впервые вошла в тридцатку рейтинга Всемирного банка Doing Business и заняла 28-е место.
Механизм предложений — временная мера. Действует он так: если выявлены признаки нарушения общих правил конкуренции, ЕЭК в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня регистрации заявления (материалов) в Комиссии, разрабатывает проект предложения о совершении действий, направленных на устранение этого нарушения. Проект направляется на согласование в уполномоченные органы и заявителю, если таковой имеется, а также в порядке информирования лицу, чьи действия привели к этому нарушению.
Предложение не будет разрабатываться в тех же трех случаях, что я упомянул ранее как исключения для выдачи предупреждений.
Комиссия планирует использовать механизм предложений до вступления в силу Протокола о внесении изменений в Договор, предусматривающих введение в действие предостережения и предупреждения.
Вводя подобные институты, мы рассчитываем, что бизнес откликнется на либеральные меры и предложения и предприниматели исполнят наши предписания.
— Могут ли хозсубъекты, получившие предложение ЕЭК, внести в него коррективы?
С. М. Жумангарин: Да. Если в ЕЭК поступают замечания или предложения, она проводит совещание — очно или по видео-конференц-связи — с участием уполномоченных органов, заявителя и потенциального нарушителя, чтобы выработать согласованную позицию.
Если уполномоченные органы либо заявитель не одобрили проект предложения, Комиссия в течение десяти рабочих дней дорабатывает его с учетом замечаний и проводит совещание повторно.
Предложение считается согласованным, если на повторном совещании его приняли большинством голосов. Тогда оно направляется участникам для рассмотрения.
Если в течение десяти рабочих дней хозсубъект, в действиях которого выявлены признаки нарушения, не представит письменного согласия с предложением, ЕЭК вынесет определение о возобновлении рассмотрения заявления. Если же такое согласие получено, Комиссия информирует об этом заявителя. А тот в свою очередь в течение десяти дней после получения подтверждения должен направить в ЕЭК письмо об отзыве своего заявления.
— Сколько раз Комиссия воспользовалась этим механизмом?
С. М. Жумангарин: За 2018 год и девять месяцев 2019 года выдано одиннадцать предложений о добровольном восстановлении конкуренции. Пять из них подготовлены по признакам недобросовестной конкуренции — одно согласовано и исполнено в полном объеме. Еще шесть по признакам злоупотребления доминирующим положением — три согласованы и переданы нарушителям для исполнения мер, предусмотренных предложением.
— Как идет работа над поправками в Договор о ЕАЭС, которые введут возможность проведения консультаций представителей бизнеса с членами ЕЭК по рассмотрению дела о нарушении общих правил конкуренции на трансграничных рынках? Каким будет этот механизм?
С. М. Жумангарин: Поправка вошла в проект Протокола, который уже упоминался.
Механизм проведения таких консультаций будет подробно описан в подзаконном акте — Порядке проведения расследований № 98. Сейчас мы активно его совершенствуем.
— В апреле 2018 года ЕЭК запустила новый формат — заседания Общественной приемной блока по конкуренции и антимонопольному регулированию. Поделитесь статистикой работы приемной и планами по ее развитию.
С. М. Жумангарин: В 2018 году в заседаниях Общественной приемной приняли участие представители около 200 компаний. Более 40 предпринимателей обратились за индивидуальными консультациями — по итогам регистрируются заявления о возможных признаках нарушений общих правил конкуренции. В 2019 году в заседаниях поучаствовали представители около 500 компаний, ряд из них получили индивидуальные консультации.
В Москве заседания проводятся постоянно. Кроме того, в этому году состоялись выездные заседания в Минске, Бресте, Витебске и Могилеве. А в сентябре мы запустили формат серии заседаний в городах Республики Казахстан: Актобе, Уральске, Усть-Каменогорске, Алматы, Нур-Султане, Павлодаре, Кокшетау, Петропавловске и Костанае. До конца года также проведем их в российских городах: Брянске, Смоленске, Омске, Новосибирске, Екатеринбурге, Оренбурге и Самаре. Выездные заседания запланированы в Армении — Ереване, Гюмри, а также в Киргизии — Бишкеке и Оше.
Бизнесмены часто задают вопросы о составе и содержании нормативных правовых актов, входящих в право ЕАЭС, об ответственности за нарушения общих правил конкуренции на трансграничных рынках Союза, о порядке подачи заявлений/материалов в ЕЭК и требованиях к ним, а также вопросы в сфере государственных закупок. К примеру, в Республике Беларусь предпринимателей в большей степени волновали проблемы госзакупок на территории ЕАЭС.
На заседаниях Общественной приемной нередко звучат вопросы, решение которых не входит в компетенцию блока по конкуренции и антимонопольному регулированию. Поэтому в 2019 году мы начали приглашать к участию и другие блоки Комиссии.
Отмечу, что выездные встречи с предпринимателями в рамках Общественной приемной организовываются при содействии антимонопольных органов государств ЕАЭС, торгово-промышленных палат и общественных организаций по поддержке бизнеса.
— Звучала идея о внедрении в контексте ЕАЭС института антимонопольного комплаенса. Как Вы оцениваете перспективы такого нововведения?
С. М. Жумангарин: Для начала поясню, что подразумевается под институтом антимонопольного комплаенса. Если, к примеру, нарушение законодательства выявил проверяющий, то предприятию придется заплатить высокую цену в виде штрафов, судебных издержек и репутационных потерь. Если же предприятие самостоятельно смогло обнаружить, предотвратить или прекратить нарушение, отрицательные последствия для него будут существенно меньше.
Этот институт широко применяется в мировой практике. Вопрос о его введении в право ЕАЭС государствами-членами пока не обсуждался. Подобный механизм закреплен только в законодательстве Республики Казахстан. На очереди — Российская Федерация. Если от стран ЕАЭС поступит предложение начать переговоры о внедрении комплаенса в союзное право, Комиссия готова будет присоединиться.
— В этом году подразделение Конференции ООН по торговле и развитию — ЮНКТАД, занимающееся вопросами конкуренции и защиты прав потребителей, подготовило экспертный обзор конкурентного права ЕАЭС. В числе прочего рекомендовано разработать программу смягчения наказания для нарушителей конкуренции на трансграничных рынках Союза. Обсуждается ли на уровне ЕЭК введение такой программы и, если да, какая модель ее применения рассматривается?
С. М. Жумангарин: По результатам экспертного обзора конкурентного права ЕАЭС мы получили от ЮНКТАД полезные рекомендации. Одна из них — разработать программу смягчения наказания, она же программа освобождения от ответственности, для более эффективной борьбы с картелями.
Наличие такого инструмента изначально было предусмотрено Договором о ЕАЭС, однако ни механизма реализации, ни детального документа до сих пор не существовало.
Вскоре будут приняты и вступят в силу изменения в Договор, которые наделяют Совет ЕЭК полномочиями разработать Порядок освобождения от ответственности при добровольном заявлении от «первого сдавшегося» хозяйствующего субъекта. Речь идет только об антиконкурентных соглашениях. В ближайшее время мы направим все силы на подготовку проекта самого Порядка и его согласование.
Подготовить проект также помогут результаты научно-исследовательской работы, проделанной для нас НИУ «Высшая школа экономики». Университет изучил опыт привлечения к ответственности и освобождения от нее за нарушение антимонопольного законодательства в странах ЕАЭС и за рубежом.
— На Ваш взгляд, предприниматели в полной мере осознают ответственность за нарушение правил конкуренции и риски, которые могут в итоге сделать компанию объектом антимонопольного расследования ЕЭК?
С. М. Жумангарин: Не все приняли новую реальность функционирования общих трансграничных рынков, сохраняется инерция традиционного поведения. Это связано с низкой осведомленностью предпринимателей о новых правилах конкуренции как в части ответственного поведения, так и в части защиты своих прав. На выездных заседаниях Общественной приемной антимонопольного блока Комиссии мы объясняем в том числе общие правила конкуренции на трансграничных рынках ЕАЭС, принципы работы Комиссии. И видим большой интерес бизнеса к таким заседаниям, где можно не только почерпнуть много нового, но и рассказать о своих проблемах ведения предпринимательской деятельности в ЕАЭС.
В условиях становления интеграционного объединения бизнесу нужно привыкнуть к новым правилам игры и тесно сотрудничать с Комиссией и национальными антимонопольными органами.
В этом вопросе нас активно поддерживают общественные организации: Евразийская антимонопольная ассоциация, Ассоциация антимонопольных экспертов, торгово-промышленные палаты. В качестве примера отмечу проведенное в июне 2019 года Международное совещание — круглый стол по конкуренции на площадке Торгово-промышленной палаты РФ. В нем приняли участие руководители антимонопольных органов государств ЕАЭС, судьи Суда ЕАЭС, представители ЮНКТАД и ОЭСР, зарубежных компаний и ассоциаций третьих стран, деловых кругов Союза.
Хорошим подспорьем стала разработанная нами «Белая книга» «Конкуренция на трансграничных рынках Евразийского экономического союза». В ней дана основная информация, которая поможет предпринимателям защитить свои права. Электронная версия книги размещена на официальных сайтах ЕЭК, антимонопольных органов союзных государств, торгово-промышленных палат и ассоциаций бизнеса.
Кроме того, в 2019 году опубликовано учебное пособие «Конкурентное право в Евразийском экономическом союзе», где проанализировано право ЕАЭС и законодательство союзных государств в сфере конкуренции.
— Какой совет можно дать предпринимателям, чтобы они могли спрогнозировать или минимизировать риски на трансграничных рынках?
С. М. Жумангарин: Во-первых, бизнесменам нужно понимать, что в рамках ЕАЭС созданы трансграничные рынки, на которых практика недобросовестной конкуренции, антиконкурентных соглашений, злоупотребления доминирующим положением должна быть исключена. За соблюдением антимонопольного законодательства мы будем следить.
Во-вторых, предприниматели должны знать, какими полномочиями обладает ЕЭК, каким образом они могут к нам обратиться. Эти знания — их возможность защитить собственные права. Для осведомления мы и проводим выездные заседания Общественной приемной.
В-третьих, надо помнить, что антимонопольный комплаенс — очень хорошая практика. В мире он вводится во многих компаниях. На мой взгляд, это отличный инструмент по предотвращению нарушений общих правил конкуренции на трансграничных рынках ЕАЭС.
Мы открыты для диалога с предпринимателями и заинтересованы в нем. Наша главная задача — создать равные условия всем представителям бизнеса на трансграничных рынках Евразийского экономического союза.