Решение Верховного Суда РФ от 26.11.2020 № АКПИ20-727

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Котович Ю.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Башмакова Игоря Владимировича о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 18 октября 2005 г. N 970 "Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России", УСТАНОВИЛ:

приказом Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) от 18 октября 2005 г. N 970 (далее - Приказ) утверждены Положение об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России (далее - Положение), и Перечень наименований структурных подразделений таможенных органов (далее - Перечень) (приложения N 1, 2 к Приказу).

Башмаков И.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа, ссылаясь на то, что утвержденное им Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, этот акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763).

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что проходил службу в Центральной базовой таможне (далее - ЦБТ), где при проведении массовых сокращений с 1 марта 2019 г. и издании приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 г. N 504 "Об организационно-штатных мероприятиях" были применены предписания, изложенные в Положении, в частности подпункт 4 пункта 37.

Административный истец, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, направил в суд письменное ходатайство о привлечении ЦБТ к участию в деле в качестве заинтересованного лица, об истребовании у административного ответчика выписки из приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 года N 504 "Об организационно-штатных мероприятиях" в части сокращения отдела боевой и специальной подготовки таможни, возглавляемого административным истцом, в части сокращения занимаемой им должности начальника отдела боевой и специальной подготовки таможни, в части сокращения шести должностей сотрудников указанного отдела; копии уведомления начальника ЦБТ в выборный орган первичной профсоюзной организации таможни о сокращении с 1 марта 2019 г. должностей сотрудников, государственных гражданских служащих и работников таможни, сведений о письменных сообщениях ЦБТ в органы службы занятости при проведении массовых сокращений в таможне с 1 марта 2019 г., в связи с чем просил отложить судебное разбирательство до получения судом и лицами, участвующими в деле, названных документов. Башмаков И.В. в судебное заседание не явился, не известил суд о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки.

Заявленное административным истцом ходатайство не может служить уважительной причиной его неявки в судебное заседание и не освобождало его от явки в суд.

Административный ответчик ФТС России в письменных возражениях на административный иск указала на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, Положение издано в целях совершенствования организационно-штатной работы, решения вопросов внутриведомственного и внутриорганизационного характера, прав и свобод человека и гражданина не затрагивает, в связи с чем не подлежит государственной регистрации и официальному опубликованию.

Представитель ФТС России Белкин С.А. и Иванова А.С. в судебном заседании просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Заинтересованное лицо по делу Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление сообщил, что оспариваемый акт является нормативным правовым, содержащим положения, затрагивающие права и обязанности неопределенного круга лиц, императивные нормы права, выраженные в определенной, категоричной форме, не подлежащие изменению по инициативе ее адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, и в установленном порядке подлежал представлению на государственную регистрацию в Минюст России, в связи с чем ФТС России было предложено отменить Приказ.

Поддержав данную правовую позицию в судебном заседании, представитель Минюста России Каспарова Н.В. просила отказать в удовлетворении заявленного требования на том основании, что Положение не нарушает права и законные интересы административного истца.

Обсудив доводы административного истца, выслушав объяснения административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", федеральными законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" Указом N 763 Президент Российской Федерации постановил, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).

Согласно пункту 10 Правил N 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в главе 2 Конституции Российской Федерации.

Исходя из пункта 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: 1) содержащие правовые нормы, которые затрагивают: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; 2) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции; 3) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.

Приказ издан в целях совершенствования организационно-штатной работы и в соответствии с пунктом 9.11 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. N 429 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459), закрепляющим полномочие руководителя Федеральной таможенной службы по определению правомочий таможенных органов и их должностных лиц по решению организационных, кадровых, финансовых и иных вопросов.

Положение устанавливает для всех таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении ФТС России (далее - таможенные органы), общие принципы и порядок ведения организационно-штатной работы, регулирует деятельность руководителя ФТС России в области организационно-штатной работы, которую в таможенном органе осуществляет его руководитель (начальник), а ее организацию и проведение - заместитель руководителя (начальника) таможенного органа по работе с кадрами (начальник отдела кадров) через организационно-штатное подразделение или должностных лиц (работников), у которых эта функция отражена в должностных инструкциях (должностных регламентах), деятельность начальника кадрового подразделения таможенного органа, определяет полномочия и функции таможенных органов в области организационно-штатной работы, организацию работы со штатным расписанием, с приказами о внесении изменений в штатное расписание и штатной численностью таможенных органов.

Правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации оспариваемый акт не содержит.

Приказ не устанавливает правовой статус организации, а определяет статус, задачи и функции, права, порядок деятельности подразделений и должностных лиц таможенного органа в области организационно-штатной работы.

Положения оспариваемого акта не являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов ФТС России.

Следовательно, Приказ является актом внутриведомственного характера, он не подлежал государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Указа N 763 и Правилами N 1009, в связи с чем оснований для признания его не действующим с момента принятия не имеется.

Руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215, статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Башмакова Игоря Владимировича о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 18 октября 2005 г. N 970 "Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.