Попробуем ответить на этот вопрос, внимательно рассматривая доводы ФТС и предлагаемые ей же пути реализации проблем и задач, стоящих перед таможенной службой России на современном этапе.
Общая ситуация в таможенной службе в настоящий момент достаточно сложная.
Таможенная служба России знавала и лучшие времена. Вспомним хотя бы тот прорыв в своем развитии в 90-е годы. Тогда из «чемоданной» таможни 80-х годов, контролировавшей немногочисленных физических лиц, пересекающих таможенную границу, и всего около 40 внешнеторговых объединений, имевших право заниматься внешнеторговыми поставками товаров, она к концу 90-х - всего за 10 лет - превратилась в развитую таможенную службу, одну из наиболее профессиональных, креативных и результативных государственных служб в России. За это время было создано новое таможенное законодательство (Таможенный кодекс 1993 года) возникла таможенная инфраструктура, появилось компьютерное и информационное обеспечение, стали развиваться институты таможенных режимов, таможенный контроль после выпуска товаров, введена маркировка подакцизных товаров, апробированы различные пути легализации импорта и т.д.
К новому тысячелетию таможенная служба подошла с уже совершенно другими проблемами. К этому времени таможенное законодательство 1993 года уже отставало от лучших мировых образцов и не отвечало требуемому уровню развития экономики, сдерживая стремительное развитие рынка. Ощущая это, таможенники даже в отсутствие необходимых норм создавали механизмы, отвечающие потребностям рынка, способствующие повышению деловой активности. Но главной проблемой являлся тотальный контроль, непосредственный (ручной) досмотр товаров. К 2003 году объем досмотровых операций приближался к 120 % товарных партий, то есть все перемещаемые товарные партии подлежали обязательному досмотру, а 20 % из них - еще и повторному. Это привело к полному формализму при осуществлении досмотра и сдерживало рост внешнеторговой активности
В начале 2000-х годов таможенные органы своими основными задачами считали:
1. Защиту экономической безопасности;
2. Пополнение Федерального бюджета за счет таможенных платежей;
3. Содействие внешней торговле.
Появление последней задачи явилось новым этапом в развитии таможенных органов России. Вообще, таможенные администрации различных государств мира подразделяют на три типа, классифицируя их по степени обеспечения тех или иных интересов:
- таможня для таможни;
- таможня для государства;
- таможня для бизнеса.
Тип «таможня для таможни» характерен для администраций наименее развитых стран мира. «Таможня для государства» характерна для стран с переходным типом экономики. Третий тип реализуется в развитых государствах, считается самым прогрессивным, направлен на максимальное содействие внешней торговли, ускорение таможенных формальностей и упрощение таможенных процедур. С чем связано такое трепетное отношение развитых таможенных администраций к своим клиентам - участникам ВЭД? Ответ прост - государство обуславливает перемещение товаров соблюдением условий - тарифных и нетарифных, налагающих определенные ограничения на участников ВЭД, - включая и таможенные платежи, и разрешительные документы. Рассматривая участника ВЭД как налогоплательщика, государство должно обеспечить нужное качество услуг, оказываемых при таможенном оформлении и таможенном контроле. Не надо забывать, что обеспечение таможенника и всей службы тоже осуществляется из бюджета, куда поступают деньги участника ВЭД в виде таможенных платежей. Государство должно стремиться создать максимально комфортные условия для налогоплательщика, осуществляющего свою законную деятельность, учитывать и выполнять все его пожелания, а не стремиться «ободрать как липку», трактуя исключительно в интересах бюджета массу выдуманных требований и ограничений, зачастую противоречащих друг другу.
Таможенная служба России стремилась превратиться из «таможни для государства» в «таможню для бизнеса». В 2000-2003 годах был организован поиск и отработка новых путей и методов, которые могли бы максимально упростить и ускорить таможенное оформление, минимизировать формальности, дифференцировать таможенный контроль по товарам и категориям лиц, их перемещающих, использовать систему управления рисками для поиска наиболее рискованных поставок, требующих углубленной проверки. Это позволяло бы концентрировать ограниченные ресурсы таможни на рискованных поставках или грузах неизвестных компаний, оставляя возможность упрощенного и ускоренного перемещения грузов для остальных. Таковы опыт и практика работы всех развитых таможенных администраций. И это не значит, что грузы так называемых «добросовестных участников ВЭД» перемещаются без таможенного контроля - просто такой контроль проводится уже после выпуска товаров по документам.
Описанные новации были предусмотрены и включены в положения Таможенного кодекса 2004 года. С его принятием начался новый период в развитии таможенной службы, который заложил правовые основы перехода таможенной службы России в категорию «таможня для бизнеса».
Однако за прошедшие 5 лет отношения таможни и легального бизнеса в России не только радикально не улучшились, но появились настораживающие моменты, которые сигнализируют о неблагополучной ситуации в таможенной сфере. Это и свертывание применения упрощенных процедур таможенного оформления на практике, отсутствие применения наиболее распространенных в мире форм обеспечения уплаты таможенных платежей в виде договоров страхования, крайне скудное распространение предварительного декларирования и информирования (из-за неготовности и нежелания применять эти механизмы именно со стороны таможенных органов), прекращение практики осуществления таможенного контроля не в полном объеме добросовестным участникам ВЭД с декабря 2007 года, практическое прекращение действия некоторых экономических (таких, как переработка) и завершающих (таких, как реэкспорт) таможенных режимов.
И вот в этих условиях появляется Концепция.
Полагаю, что это значит, что таможенную службу так же не устраивает положение дел в таможенной сфере. Крайне низкая степень эффективности системы управления рисками, огромное число обжалований действий, бездействий и решений таможенных органов, тяжеловестность и неуправляемость таможенной машины, проблемы с созданием нормальных механизмов контроля таможенной стоимости, тотальное применение обеспечения уплаты в условиях экономического кризиса, постоянные нарекания на отсутствие приемлемых условий для таможенного контроля добросовестных участников ВЭД - вот те проблемы, с которыми постоянно сталкивается ФТС.
В этих условиях появление Концепции может означать, что таможенная служба России хочет вырваться из решения своих узковедомственных проблем, которые она не сумела преодолеть до настоящего времени, и теперь ФТС претендует на руководящую роль в формировании не только внешнеторговой стратегии, но и на одно из определяющих мест в общей политико-экономической ситуации.
Это следует из анализа тех целей и задач Концепции, которые закладываются в Концепции.
Очевидно, что основной задачей Концепции является попытка стратегически совместить 3 различные задачи:
1.Обеспечение экономической безопасности;
2.Развитие приграничных субъектов;
3.Снижение транспортной нагрузки на крупные города России.
Представляется, что неоднозначность отношения бизнеса к Концепции заключается именно в том, что подобное совмещение абсолютно различных задач произведено искусственно, поверхностно, без поиска таких же нетрадиционных механизмов реализации, как сам замысел. В Концепции не ощущается стремления к органичному достижению этих трех различных задач.
Специалистам понятно, что в результате попытки реализации тех механизмов, которые заложены в Концепции, возможно некоторое приближение к решению задачи развития приграничных субъектов, хотя это очень спорно по основаниям, которые мы рассмотрим ниже. Также Концепция, возможно, позволит снизить транспортную нагрузку на крупные города, но настолько незначительно, что это вряд ли будет ощутимо. Однако, к сожалению, попытки решить эти задачи способами, предложенными в Концепции, приведут к провалу задачи №1. Обеспечить экономическую безопасность этими мерами, к сожалению, не удастся. Попробуем разобраться почему.
Итак, что предлагает концепция?
Все таможенное оформление, за исключением отдельных категорий грузов (сырье, ввозимое российскими производственными предприятиями непрерывного производственного цикла, товары для реализации важных инвестиционных проектов, или ввозимые в адрес лиц, использующих специальные упрощенные процедуры таможенного оформления и таможенного контроля, товары физических лиц для личных целей, возможно и международные почтовые отправления, дипломатические, выставочные грузы, драгметаллы, энергоносители, лекарственные средства, скоропорт, живые животные, подакцизные товары, экспресс-грузы), должно производиться на пока несуществующих крупных таможенно-логистических терминалах, расположенных в приграничной зоне (не более 30 км от границы). Естественно, для этого нужны не только СВХ (таможенно-логистические комплексы), но и специалисты, которые на них должны трудиться. Не затрагивая проблемы таможенных органов с обеспечением этих СВХ таможенниками, нельзя не отметить отсутствие компетентного персонала - работников логистических комплексов, - которые были бы готовы переехать в приграничные районы, поскольку местного персонала там нет. Затраты на привлечение такого персонала из иных регионов будут увеличивать инфляционную составляющую, поскольку будут включены в цену товаров, проходящих обработку на таких складах и площадках.
Очень серьезным опасением является и криминогенная обстановка, существующая на внутренних дорогах России и которая обязательно подвергнется определенной трансформации при реализации Концепции. Думаю, что безопасность доставки грузов до потребителя будет существенно снижена. Если груз прошел таможенное оформление на границе и перемещается внутрь страны без различных систем контроля и обеспечения, используемых при международных перевозках, таких как ТИР, ВТТ, специальные средства слежения, он становится «лакомым куском» для бандитов на дорогах, а для государства его защита становится не так важна, как раньше - платежи в бюджет-то уже уплачены. Принятие перевозчиками дополнительных мер для обеспечения безопасности грузов при внутренних перевозках товаров, выпущенных в оборот, увеличит транспортную составляющую в цене для конечного потребителя. Сразу хочу предвосхитить дискуссии о резком снижении затрат на транспортировку грузов при переносе таможенного оформления товаров на границы, которое должно компенсировать все издержки, в том числе, на охрану перевозки. Этот довод в последнее время часто используют представители таможенных органов, однако приводимые транспортниками расчеты свидетельствуют об обратном.
Также транспортники предрекают возможный крах автомобильных российских перевозок в России при реализации Концепции. Это связано также и со следующим. Очевидна ориентация Концепции на оформление в приграничных районах только товаров, ввозимых автотранспортом, который составляет всего 14% от всего товаропотока России. Такой вывод следует из анализа статистики ввоза товаров различными видами транспорта: более 85% товаров, ввозимых через морские и авиационные пункты пропуска, традиционно оформляются непосредственно в этих пограничных пунктах, а оформление ж/д-грузов на границе не планируется в ближайшее время (до 2020 года, согласно Концепции), несмотря на то, что объем ж/д-перевозок составляет более 60% всего грузопотока.
С учетом этого, вероятен переход участников ВЭД на иные виды транспорта, если применение данной концепции будет экономически затратно для них. Именно это может негативно отразится в целом на развитии автомобильных перевозок в России.
К слову сказать, развитие приграничной инфраструктуры и снижение транспортной нагрузки на крупные города можно было бы реализовать мягко и постепенно, выводя посты и таможни за пределы крупных городов в тех регионах, где есть возможности бизнеса к строительству крупных логистических терминалов.
Для решения задачи развития приграничной инфраструктуры нужно было бы вспомнить о том, как развивался рынок услуг СВХ. Первые СВХ, возникшие в городах, были созданы в местах исторического расположения складских комплексов предприятий (мясокомбинатов, овощебаз, заводов), которые осуществляли внешнеэкономическую деятельность - других складов просто не было и неразумно было не использовать уже имеющиеся более или менее подходящие площади и сооружения. Так что формирование сети СВХ происходило на основе главных принципов бизнеса - минимальности затрат и разумной потребности. И вблизи границы такие СВХ также создавались в основном в местах наличия производств. Таким образом, если последовательно развивать производственную сферу в приграничных регионах, автоматически будет развиваться рынок логистических комплексов, его обслуживающих. Именно в такой последовательности, а не наоборот.
Очевидно, что таможенную службу не устраивает естественное тяготение мест таможенного оформления (таможен и таможенных постов) к потребителям этих услуг - участникам ВЭД. Таможенная служба хочет убедить бизнес вложить деньги в крайне затратное, особенно в условиях кризиса банковской сферы и кредитования, строительство гигантских логистических комплексов без понятных расчетов по потребности этих складов для участников ВЭД. Представляется, что автоперевозки при реализации Концепции скорее всего сохранятся только в отношении товаров-исключений и грузов добросовестных участников ВЭД, которые предпочтут установление специальных упрощенных процедур переводу оформления на границу, учитывая нынешнюю неразбериху, волюнтаризмом и безответственность таможенников на местах. Остальные, кто сейчас оптимистично настроен на реализацию Концепции, после проведения необходимых экономических выкладок или даже временного переходного периода оформления товаров на границе, возможно, все же предпочтут иные виды транспорта. Можно смоделировать ситуацию, которая ожидает бизнес при оформлении товаров на приграничных СВХ: вначале долгие споры таможенников друг с другом, можно ли направить товар внутрь страны или следует оформить «в приграничье» (как обычно -возможны варианты), после решения об оформлении в приграничье надо обеспечить доставку в 30-километровую зону (обеспечение на границе практически невозможно, поэтому либо оформлять внутрибанковскую гарантию и везти ее на границу, либо - таможенное сопровождение, т.е. дополнительные расходы гарантированы для учВЭДа в любом случае). После прибытия на приграничный СВХ начнется обычная история - надо зарегистрировать участника ВЭД в этом таможенном органе - не на посту, а на таможне, которая находится, может, в сотне километров (понятно, что эту кипу документов, от устава до «чего только не потребуют на Этом посту» должен делать сотрудник компании, а не перевозчик, следующий с грузом). И, наконец, весь спектр «удовольствий» таможенного оформления товара, начиная с «мы не примем у вас ГТД, по тому что конец месяца, а мы уже сделали план по ГТД» до препирательств по поводу классификации товаров, типа «заявите другой код, мы коды с нулевыми ставками пошлин не оформляем, ГТД не примем» или несогласий с заявленной таможенной стоимостью («у вас стоимость ниже профиля рисков, ну и что, что кризис, не мы придумали этот профиль, не нравится - жалуйтесь в ФТС или идите в суд»). Можно было бы выпустить груз под обеспечение уплаты дополнительно рассчитанных таможенных платежей, и доказывать таможенную стоимость, но сделать это опять невозможно, потому что «в приграничье» невозможно получить банковскую гарантию, и получать ее опять же будет не водитель, а сотрудник компании, вынужденный ехать на границу. А все это время груз будет лежать на СВХ, плата за хранение будет включаться в цену товара, и будет расти инфляция в стране, поскольку зависимость от импорта в различных отраслях достигает 40-80%. После такого переходного периода оптимистов не останется.
Печально констатировать, что планируемые Концепцией к оформлению на границе всего 6% товарооборота (остальные из общих 14%, приходящихся на автоперевозки, вероятно, приходятся на грузы-исключения) влекут за собой такие глобальные изменения в таможенной сфере и могут негативно отразится на традиционной деятельности участников ВЭД.
В бодрые заверения таможенников о том, что длительное хранение на приграничных СВХ не планируется, и оформление там будет гораздо удобнее, чем здесь (внутри), почему-то не верится. Если не могут обеспечить удобное и быстрое оформление внутри страны, когда все под рукой - и контролирующие органы, и получатель с необходимыми дополнительными документами, то почему на границе все будет иначе? Таможенники там те же, менталитет у них тот же, да и законодательство такое же.
Именно поэтому ничего позитивного для участников ВЭД не ожидается.
Таможенную службу не устраивает обеспечиваемая в настоящее время степень экономической безопасности. Таможня хочет организовать «второй рубеж обороны», определяя его в 30-километровой зоне от госграницы. Считается, что в этой зоне исключен перегруз товаров и подмена товаросопроводительных документов на пути следования между пунктами пропуска и логистическими терминалами, расположенными на втором рубеже.
Забавно, что смещение таможенного контроля в приграничные районы ФТС рассматривает как лекарство, способное «противопоставить недобросовестным участникам ВЭД» эффективные методы таможенного контроля с применением современных технических средств. ФТС полагает, что «изменится отношение и направленность работы со сведениями, представляемыми в рамках предварительного информирования и декларирования».
В это тоже не верится. Всем таможенникам и контрабандистам известно, что документы при автоперевозках меняют не после, а до пересечения границы, для перегруза товаров достаточно не только 30-ти, но полкилометра. Да и о каком перегрузе идет речь, если пограничные переходы активно оснащаются инспекционными досмотровыми комплексами (ИДК), на которые потрачены сотни миллионов и которыми на границе должны быть проверены все грузы или их значительная часть? Если же ИДК не работают или эффективность их применения невысока, то либо ввозят нормальные грузы, либо таможенники не замечают нарушений. В зависимости от варианта ответа - либо ФТС борется в «ветряными мельницами», и с экономической безопасностью все в порядке, либо угрозу экономической безопасности представляют сами таможенники, «слившиеся в экстазе» с контрабандистами. И в последнем случае таможенное оформление на границе не лекарство от этой болезни, а тупиковый путь, способный существенно ухудшить ситуацию.
Приятно слышать заявления ФТС о том, что «организация таможенного оформления товаров вблизи государственной границы для бизнес-сообщества означает актуальность внедрения прогрессивных логистических схем». И далее – «стимулирование участвующих в важных инвестиционных проектах и имеющих положительный опыт ВЭД торговых сообществ будет осуществляться путем создания благоприятных условий для их работы». Правда, немного настораживает, что на практике до сих пор никаких преимуществ для участников ВЭД, участвующих в инвестиционных проектах или имеющих длительный положительный опыт внешнеторговой деятельности, ФТС не предоставляет. А сценарий практического использования «прогрессивных логистических схем» для бизнес-сообщества мы уже рассмотрели.
В завершение хотелось бы подвести некоторые итоги анализа положений Концепции и ее влияние на дальнейшее развитие внешнеторговой деятельности.
Следует с пониманием относиться к необходимости механизмов Концепции в той ее части, которая определяет динамику таможенного администрирования, направленного на развитие приграничных регионов и транспортной разгрузки крупных городов.
Складывающиеся за последние 20 лет устойчивые товаропотоки и организация мест таможенного оформления внутри страны вблизи конечных потребителей происходили исключительно на основе разумности и потребности бизнеса без излишнего административного воздействия.
В последние годы та же разумность стала определяющей при создании крупных логистических комплексов за чертой мегаполисов. В эти же годы таможенная служба России сделала гигантский скачок в своем развитии, вплотную приблизившись к возможностям администрирования внешнеторгового оборота с использованием лучших образцов мирового опыта.
Существенным отличием российской таможенной службы от таможенных администраций иных развитых государств является отсутствие на практике таких эффективных механизмов содействия торговле и управления рисками, как упрощение таможенного контроля при таможенном оформлении добросовестных участников ВЭД с возможностью их контроля после выпуска товаров.
За последние годы динамичного развития экономики России, повышения ее инвестиционной привлекательности для развитых государств произошли серьезные структурные изменения в сфере внешнеторговой деятельности. В структуре участников ВЭД сформировался существенный слой законопослушных, стабильно работающих компаний (в значительной доле - с иностранным участием мультинациональных корпораций, а также производственных предприятий России), добросовестно выполняющих все обязанности перед государством. Опыт наиболее развитых таможенных администраций свидетельствует, что сотрудничество таможенных органов с такими добросовестными участниками ВЭД является основой экономической привлекательности легального бизнеса, элементом «антириска» системы управления рисками, возможностью концентрации усилий на наиболее чувствительных направлениях, борьбы с отдельными негативными явлениями в сфере внешней торговли.
Подобные механизмы сотрудничества таможни и бизнеса не только активно функционируют в развитых западных государствах, но уже внедряются и в странах Таможенного союза. Например, в Республике Беларусь в 2008 году законодательно введен институт «добросовестного участника ВЭД», обеспечивающий преимущества при таможенном оформлении и контроле таких лиц.
Абсолютно оправданным в разработанной Концепции является сохранение порядка таможенного оформления отдельных категорий товаров и лиц, их перемещающих, во внутренних таможенных органах.
Однако, отдельные положения Концепции не в полной мере учитывают возможности уже существующих логистических схем и кадрового потенциала для обеспечения их функционирования.
Представляется, что затраты государства и бизнеса на переориентацию системы таможенного оформления в места, приближенные к государственным границам, будут значительно превышать полученный эффект от таких глобальных изменений.
Учитывая, что основная цель Концепции - это обеспечение экономической безопасности, и принимая во внимание, что в настоящее время недоставка грузов, перемещаемых автотранспортом, стремится к нулю (это подтверждается ФТС), очевидно, что угроза экономической безопасности исходит не от добросовестных участников ВЭД, контроль которых возможен и после выпуска товаров.
Из этого следует вывод о том, что борьба таможенных органов за достоверность таможенного оформления и эффективность таможенного контроля должна производиться с так называемыми «фирмами-однодневками», которые оформляют как минимум треть всех грузов. Именно для них должны быть созданы бесконечные рубежи таможенного контроля и применяться все механизмы при таможенном оформлении, позволяющие досконально проверить груз и изучить документы. Именно к ним должны применяться обеспечение уплаты таможенных платежей, которые могут быть дополнительно начислены. Только такой подход позволит добиться существенного повышения достоверности таможенного оформления и сделает экономически привлекательным легальный оборот внешнеторговых грузов.
Тут есть одна очень серьезная проблема - практически весь коррупционный потенциал внешнеэкономической деятельности сосредоточен в таких фирмах-однодневках. И результат защиты экономической безопасности будет зависеть от того, сумеют ли выстоять таможенные органы против этого потенциала.
А это определить легко. Как только таможенные органы реально начнут создавать упрощенные механизмы контроля и оформления для добросовестных участников ВЭД, поддерживать законодательные инициативы легального бизнеса, концентрироваться на тотальном применении профилей риска, обеспечении громких ревизий в отношении фирм-однодневок и реализаторов ввезенных ими товаров – значит, можно надеяться на то, что таможенная служба России движется поступательно к действительно эффективному таможенному администрированию, используя опыт и практику лучших традиций таможенного контроля.
