Горячая линия:
Москва
Центральный офис:
Контакты Дилеры
Альта-Софт
 
Мнение эксперта

Таможенное регулирование: баланс между национальным и наднациональным уровнями

Таможенное регулирование: баланс между национальным и наднациональным уровнями
Дмитрий Викторович Некрасов, директор департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии
8 ноября 2018 г.

Стенограмма выступления Д. В. Некрасова на Международном таможенном форуме.

Владимир Владимирович Ивин, начальник Аналитического управления ФТС России: «Одним из направлений (или побудительным мотивом) того, что старый Таможенный кодекс Таможенного союза был пересмотрен и заменен на новый ТК ЕАЭС (одним из нормативов, безусловно, причин было больше) было уменьшение отсылочных норм к национальному законодательству. Это уже говорит о стремлении стран, создавших Евразийский союз, обеспечить функционирование единого таможенного пространства, в том числе и на нормативном уровне. Мы подсчитали, что в настоящем Кодексе изменилось по сравнению с предыдущим. Международные договоры государств-членов ЕАЭС уменьшились по той причине, что практика их применения показала возможность погружения этих договоров непосредственно в тело текста Таможенного кодекса. Решения органов ЕАЭС остались примерно на том же уровне. С нашей точки зрения это тоже обосновано, так как есть некие области регулирования, которые для стран-членов ЕАЭС, возможно, хотелось бы регулировать оперативно. Каждый раз вносить изменения в Кодекс затруднительно, но в то же время есть орган, который позволяет оперативно реагировать на какие-то меняющиеся или новые вещи. Именно поэтому на компетенцию органов Евразийского союза (это прежде всего сама Комиссия или Советы) отнесено примерно такое же количество, которое было в предыдущем кодексе. Количество отсылок на национальное законодательство не уменьшилось, а увеличилось почти в два раза. Хочу прокомментировать, чтобы эта цифра вас не пугала. Как ни странно, этот посыл по уменьшению отсылочных норм, который в том числе выдвигался бизнесом, реализовался таким образом, так как бизнес также просил детально прописать в Кодекс, если есть отсылочные нормы, то, что они под собой имеют ввиду. Существует много различных видов реализации полномочий на национальном уровне. Это могут быть формы документов, это могут быть порядки применения определенных процедур, это могут быть установленные сроки на процедуры либо на принятие решений, это могут быть регулирующие и иные вопросы. Таким образом, условно говоря, из одной отсылочной нормы, которая была в ТК ТС, могло появиться сразу 4 отсылки (формы документов, сроки регулирования и другие сопутствующие вопросы). Таможенный кодекс неоднократно презентовался на многих площадках. Говорилось, что количество отсылочных норм в целом (если сравнивать интегрировано) уменьшилось. Практика показывает, что, наверное, это действительно так. Несмотря на то, что детализация увеличила их общее количество, но как тренд (уменьшение отсылочных норм) он сохранился. 

Хочу перейти к обсуждению наших вопросов. Одним из направлений совершенствования Кодекса, как мы уже говорили, являлось уменьшение отсылочных норм. Евразийской комиссией, бизнес-сообществом, таможенными службами, а также всеми вовлеченными органами (в первую очередь Министерства финансов и Министерства экономики наших стран) была проделана огромная работа. Я думаю, что вы с этим тоже согласитесь, когда увидите объемы нового Кодекса по сравнению со старым. Очевидно, что когда в 2010 году создавался Кодекс, таможенное регулирование выступало локомотивом, тянущим за собой интеграцию в Евразийском пространстве. Тогда еще это был Таможенный союз, а не экономический союз. Однозначно (и это было признано на самом высоком уровне) вопросы таможенного законодательства, таможенного регулирования были локомотивом этих интеграционных процессов. 

Сейчас я попрошу Дмитрия Викторовича осветить вопросы о том, сохраняет ли с выходом нового Кодекса работа над таможенным законодательством функцию локомотива интеграционных процессов, или (используя железнодорожную тематику) это уже стало обычным вагоном в поезде интеграции, а локомотивом выступает что-то другое? Еще мне хотелось бы услышать в выступлении Дмитрия Викторовича освещение еще одного вопроса. После завершения подобных работ (издание Кодекса, либо новые Решения Комиссии), то есть установления новых правил, наступает период внедрения их в практическую плоскость. Здесь было бы интересно услышать от Вас видение Комиссии своей роли и места в этом процессе. Что с Вашей точки зрения есть Комиссия? Только орган, который качественно готовит законы, а отдавая их дальше для исполнения, механизмы контроля должны быть несколько на другом уровне (например, наша объединенная Коллегия таможенных служб или национальные механизмы контроля)? Либо же Комиссия видит свою роль в том, чтобы осуществлять мониторинг этих процессов, вовремя выявлять определенные возможные отклонения стран от общего законодательства? Рассматриваете ли Вы возможность введения применения санкций к тем странам, которые будут настойчиво отступать/не соблюдать в полной мере требования законодательства?»

Дмитрий Викторович Некрасов: «Добрый день, коллеги! Спасибо за то, что такая дискуссия организована. Несмотря на то, что говорится много добрых и хороших слов о Евразийском экономическом союзе и о работе, которую делают Комиссия и госорганы, есть основательные вопросы, которые лежат в фундаменте любой интеграции, требуют периодического возвращения к себе, анализа, обсуждения решения этих проблем. Я очень благодарен Владимиру Владимировичу и ФТС России за то, что началась такая дискуссия. Это основа основ, постоянно нужно возвращаться и «сверять часы» на этой начальной точке распределения полномочий между Союзом, между национальными госорганами. Этот базис нужно постоянно анализировать и корректировать, исходя из повестки текущего дня. 

Перейду к теме таможенного законодательства. Хотелось бы сказать, что действительно математически количество отсылок на национальное законодательство достаточно сильно выросло. Те, кто работал над первым Таможенным кодексом помнят, что когда мы подсчитали отсылки на национальное законодательство в старом кодексе и ужаснулись их объему, мы начали группировать/маскировать эти отсылки, что математически уменьшило их количество. В новом Кодексе мы поступили честнее. Мы более четко и правильно описали их в тех местах, где они должны быть. Важно учитывать характер отсылок. В своем выступлении я этого коснусь. 

Любой таможенный/экономический союз – это прежде всего волевое решение, самопожертвование суверенитетом каждой из стран и передача определенного блока полномочий на более высокий уровень. В определенном смысле это делегирование полномочий на более высокий уровень, для того, чтобы достичь общих целей. Общие цели в нашем союзе (и в экономическом союзе) это ускоренные темпы экономического развития, это ускоренные темпы внешней и внутренней торговли, это социально-экономическое развитие и т.д. Если инструменты экономического/таможенного союза этому способствуют, то государства охотно на это идут. Таможенное регулирование было локомотивом таможенного/экономического союза. С этого все начиналось. Без начальной стадии в виде полноценного таможенного союза, никакая дальнейшая интеграция в плане экономики не возможна. 

Само создание нашего интеграционного объединения можно полноценно отсчитывать с даты вступления в силу первого Таможенного кодекса, вокруг которого было много дискуссий и разногласий. С того момента, как кодекс вступил в силу, как пали внутренние границы, началось наше существование и развитие в рамках Единого экономического союза. На его основе развивалась дальнейшая интеграция. 

Остается ли он локомотивом и сейчас? На мой взгляд, наверное, такой остроты таможенная тематика в рамках Евразийского экономического союза сейчас не имеет. Я бы более четко сказал, что мы встали на рельсы и набрали темп. С этим темпом мы сейчас и идем. Большего внимания в плане развития интеграционных процессов, на мой взгляд, требуют другие сферы нашего экономического союза. Например, трудовая миграция, рынок капиталов, выравнивание режима по услугам и т.д. Эти сферы на сегодняшний день требуют большего внимания, нежели таможенное законодательство. Таможенное законодательство – наиболее унифицированная отрасль в рамках Евразийского экономического союза. В этой «топке» нужно поддерживать горение необходимой интенсивности. Надо собирать хороший опыт как из наших стран, так и из-за рубежа и развиваться дальше. 

Таможенное регулирование – это прежде всего единое таможенное законодательство, которое существует у нас в виде Таможенного кодекса и нормативных актов союзного уровня, а также механизмы взимания и распределения пошлин. Хотя последнее большей частью относится к тарифному регулированию, однако без решения этих вопросов, Таможенный союз не возможен. Все попытки построить более или менее внятный Таможенный союз потерпели фиаско, так как именно договоренности по унификации, взиманию и распределению таможенных пошлин не было достигнуто, а также не было создано единого законодательства.

Почему таможенное дело и таможенное законодательство нельзя растаскивать по национальным правительствам. Всегда есть соблазн у национальных правительств (и это объективная реальность) установить чуть более льготные правила в отношении своих участников ВЭД и в отношении своих товаров, по сравнению с соседями, и, воспользовавшись свободой нашего общего рынка, получить не совсем честные конкурентные преимущества. Поскольку товары поступают именно на общий рынок, то другие страны могут понести от этого ущерб, и баланс на нашем общем внутреннем рынке будет нарушен. 

Все наши задачи по подготовке Кодекса (как старого, так и нового) заключались в том, чтобы сформировать принципиальный подход. Он должен заключаться в том, что все положения, нормы, требования, обеспечивающие доступ товаров на единый рынок должны быть унифицированы и регулироваться правом Союза, либо непосредственно в Кодексе, либо через решение Комиссии, которая имеет наднациональный характер. Отсылки на национальное законодательство, несмотря на то, что их стало много, носят в основном технический и организационный характер. Я уже говорил на многих конференциях о том, что мы в обозримом будущем скорее всего не будем иметь единой таможни/таможенной службы. Каждое правительство обеспечивает организацию работы своей таможенной службы самостоятельно. Основы и отсылки на эти организационные вопросы вытекают из Таможенного кодекса Союза. Много технологических вопросов, которые относятся на национальный уровень. В целом они не вредят общему рынку. Я считаю, что в целом комиссиям и представителям государств-членов, которые работали над новым Кодексом удалось выдержать эту линию и отфильтровать в две большие группы отсылочных полномочий. То, что обеспечивает доступ товара на общий рынок – это уровень Союза. Все организационное либо не очень важное отнесено на уровень национального законодательства. 

Говоря о балансе полномочий между национальным и наднациональным, нужно вопросы в плане законодательства разделить на две части. Первая часть – таможенная – это Кодекс. Вторая часть является основой основ. Это Договор о нашем Союзе и то, что из этого Договора нас касается. В самом Договоре по большому счету это одна статья (статья 32), которая четко и прямо закрепляет, что в Евразийском экономическом союзе обеспечивается единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Союза. При этом дается отсылка на новый, достаточно самостоятельный большой документ, который обеспечивает нашу с вами деятельность. К Договору я чуть позже вернусь. По Кодексу нужно отметить, что помимо того, что характер отсылок изменился, внутри ТК ЕАЭС есть еще разделение между национальным и наднациональным. Мы это оцениваем и называем таким образом. То, что касается формирования законодательства – это наднациональный уровень. То, что касается обеспечения таможенного контроля – это уровень таможенных служб, это непосредственная работа таможенных служб и их координирующие площадки в лице объединенной Коллегии. Комиссия старается не переходить границу между полномочиями и не вмешиваться непосредственно в вопросы таможенного контроля. Действительно, часто возникает осознание той или иной проблемы, связанной с таможенным контролем. В ходе мониторинга, в ходе переписки или в ходе общения с участниками ВЭД мы видим, что тот или иной вопрос требует дополнительного внимания. Комиссия сама не решает эти вопросы. Мы обращаемся к объединенной коллегии той или иной таможенной службы за поиском решения этой проблемы. 

В целом Договор и ТК ЕАЭС на сегодняшний день позволяют обеспечить единое, понятное и достаточно прозрачное законодательство. Вторая задача (то, о чем Владимир Владимирович упоминал в вопросе, обращенном ко мне) – это контроль за выполнением законодательства. В самом Договоре и в ТК ЕАЭС тактично слово «контроль» не употребляется, так как контроль за суверенными государствами не очень корректен с точки зрения субординации. Используется слово «мониторинг». Оно более туманное, но в целом верно передает ту работу, которую Комиссия должна делать по обеспечению единообразия применения таможенного законодательства (и любого другого законодательства тоже, так как сфера ответственности Комиссии не достаточно обширная). Этой функции мы уделяем недостаточное внимание. Мы стесняемся в этом признаться, так как вся работа последних лет была посвящена цели подготовить законодательство. Таможенный кодекс – это действительно огромный документ. В развитие этого документа подготовлено или уже на выходе масса Решений Комиссии. Мы себе поставили цель –первым делом обеспечить применение ТК ЕАЭС, насытить его нормативными актами, чтобы новеллы Кодекса, те новшества, которые в нем содержатся, могли беспрепятственно применяться как можно скорее. В ближайшем будущем (скорее всего это уже следующий год) у Комиссии в планах есть такая тема как мониторинг выполнения применения таможенного законодательства в наших странах. К нам уже идут сигналы, мы видим из подготовленных нормативных актов разных стран, что есть где-то недопонимание в законодательстве, где-то есть творческое применение отсылочных норм Кодекса. Безусловно потребуется корректировка этих неверных подходов. Это будет не грубое вмешательство в работу национальных правительств. Это будет обсуждение, диалог и поиск решений. В том случае, если творческий опыт будет признан всеми нами полезным, то нужно будет корректировать союзное законодательство. Если кто-то попытался получить неправомерное преимущество в своей работе, то это требует корректировки.

Маленькое отступление по поводу того, что у Комиссии не так много рычагов воздействия на страны. Это уведомления, диалог, переговорный процесс, а также выход на уровень премьер-министров, президентов с докладом о том, что законодательство применяется не так как задумывалось. На первое время, наверное, этого будет достаточно. Далее страны сами определятся и решат – требуется ли расширение полномочий Комиссий для того, чтобы достичь общего блага».

Важные новости

Комментарии
Добавить комментарий
Добавить
Нажимая кнопку «Сохранить», я даю свое согласие на обработку моих персональных данных свободно, своей волей и в своем интересе. С Политикой обработки персональных данных ООО «Альта-Софт» ознакомлен и согласен.
Нет комментариев
Мы будем рады любым предложениям и замечаниям по работе и содержанию сайта www.alta.ru.
Помогите нам стать лучше!

Нажимая кнопку «Сохранить», я даю свое согласие на обработку моих персональных данных свободно, своей волей и в своем интересе. С Политикой обработки персональных данных ООО «Альта-Софт» ознакомлен и согласен.